ประเด็นร้อน
สิ่งที่เราได้กลับมา จากวิกฤติเศรษฐกิจเอเชียปี 1997
โดย ACT โพสเมื่อ Jul 03,2017
คอลัมน์ เขียนให้คิด: สิ่งที่เราได้กลับมา จากวิกฤติเศรษฐกิจเอเชียปี 1997
- - สำนักข่าว ไทยโพสต์ วันที่ 3/07/60 - -
บัณฑิต นิจถาวร กรรมการผู้อำนวยการ สมาคมส่งเสริมสถาบันกรรมการบริษัทไทย (IOD)
วิกฤติเศรษฐกิจเอเชียปี 1997-98 เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของเศรษฐกิจและการเมืองของประเทศในเอเชีย โดยวิกฤติเริ่มต้นที่ประเทศไทย หลังการประกาศลอยตัวค่าเงินบาทเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคมปี 1997 จากนั้นก็ลามไปกระทบประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค ก่อนที่จะลามต่อไปยังรัสเซียและประเทศในลาตินอเมริกา
ช่วงเวลายี่สิบปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะหลังเกิดวิกฤติเศรษฐกิจโลกปี 2008 ความเข้าใจเกี่ยวกับวิกฤติเศรษฐกิจเอเชียก็ชัดเจนมากขึ้น และมากกว่าช่วงที่เข้าใจกันตอนที่เกิดเหตุการณ์ ซึ่งมีข้อสังเกตที่สำคัญเกี่ยวกับวิกฤติเศรษฐกิจเอเชียคราวนั้นอยู่สี่เรื่อง
หนึ่ง เป็นวิกฤติเศรษฐกิจรูปแบบใหม่ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนในระบบเศรษฐกิจการเงินโลก เป็นครั้งแรกที่วิกฤติเศรษฐกิจเกิดจากการขับเคลื่อนของตลาดการเงินโลก ผ่านการไหลเข้า-ออกของเงินทุนต่างประเทศ และประทุขึ้นเมื่อนักลงทุนสูญเสียความเชื่อมั่นนำไปสู่การไหลออกอย่างฉับพลันของเงินทุนต่างประเทศ ทำให้เกิดปัญหาการขาดสภาพคล่องรุนแรง และเศรษฐกิจของประเทศชะงักงัน นับเป็นวิกฤติเศรษฐกิจครั้งแรกที่มากับระบบโลกาภิวัตน์และการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศ ซึ่งความที่เป็นครั้งแรกนี้เองทำให้องค์กรอย่างไอเอ็มเอฟขณะนั้นไม่มีความพร้อมที่จะแก้ไขปัญหา
สอง วิกฤติเศรษฐกิจเอเชียปี 97 ชี้ให้เห็นชัดเจนว่าสาเหตุหลักเกิดจากการก่อหนี้ที่เกินตัว ถ้าประเทศก่อหนี้เกินพอดี ไม่ว่าหนี้นั้นจะเป็นหนี้ภาครัฐ หนี้บริษัทเอกชน หรือหนี้ภาคครัวเรือน วิกฤติเศรษฐกิจก็จะเกิดขึ้นถ้าตลาดการเงินขาดความมั่นใจในความสามารถของประเทศที่จะชำระคืนหนี้
อีกประเด็นที่เห็นได้ชัดเจนยิ่งขึ้นหลังเกิดวิกฤติเศรษฐกิจโลกปี 2008 ก็คือวิกฤติเศรษฐกิจสามารถเกิดขึ้นได้ในทุกประเทศไม่มีข้อยกเว้น ไม่ว่าจะเป็นประเทศอุตสาหกรรมที่ร่ำรวยหรือประเทศกำลังพัฒนาที่ยากจน ไม่ว่าจะเป็นประเทศที่ตลาดการเงินมีการพัฒนาหรือด้อยพัฒนา ไม่ว่าจะเป็นประเทศที่มีระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่ยืดหยุ่นหรือคงที่ ไม่ว่าประเทศจะมีเงินทุนสำรองทางการมากหรือน้อย วิกฤติเศรษฐกิจเกิดขึ้นได้ถ้าประเทศก่อหนี้เกินความสามารถของประเทศที่จะชำระได้
สาม เป็นวิกฤติแรกที่ชี้ถึงความสำคัญของระบบการเงินของประเทศในการสร้างความเสี่ยงหรือลดความเสี่ยงของการเกิดวิกฤติ เพราะสถาบันการเงินเป็นตัวกลางที่เชื่อมต่อระหว่างเงินทุนต่างประเทศและภาคเศรษฐกิจของประเทศ เมื่อวิกฤติเกิดจากการก่อหนี้ที่เกินตัว การปล่อยสินเชื่อของระบบธนาคารพาณิชย์จึงเป็นที่มาสำคัญของการก่อหนี้ของภาคเอกชน ดังนั้นถ้าประเทศมีระบบการเงินที่ให้ความสำคัญกับการบริหารความเสี่ยง เป็นระบบการเงินที่เข้มแข็ง มีน้ำอดน้ำทน (resilient) มีประสิทธิภาพ พร้อมกับทางการมีนโยบายและระบบกำกับและตรวจสอบธนาคารพาณิชย์ที่เข้มแข็ง ที่ให้ความสำคัญกับความเสี่ยงที่อาจมีต่อธนาคารพาณิชย์จากการเติบโตของเศรษฐกิจ สิ่งเหล่านี้จะช่วยลดโอกาสหรือความเสี่ยงของการเกิดวิกฤติได้มาก รวมถึงทำให้การแก้ไขปัญหาที่มาจากวิกฤติ เมื่อเกิดขึ้นสามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ
สี่ วิกฤติเศรษฐกิจเอเชียแสดงให้เห็นเป็นครั้งแรกถึงการเชื่อมต่อของวิกฤติจากประเทศหนึ่งไปสู่อีกประเทศหนึ่ง (contagion) ผ่านการเคลื่อนย้ายของเงินทุนระหว่างประเทศและความเชื่อมั่นของนักลงทุน ทำให้วิกฤติเศรษฐกิจเมื่อเกิดขึ้นจะไม่ใช่ปัญหาของประเทศใดประเทศหนึ่ง แต่เป็นปัญหาของระบบเศรษฐกิจโลกที่ต้องมีกลไกการเงินระหว่างประเทศที่จะป้องกันและช่วยเหลือไม่ให้ประเทศเกิดวิกฤติ (crisis prevention) รวมถึงช่วยประเทศที่ประสบวิกฤติให้สามารถแก้ไขปัญหาจากวิกฤติเศรษฐกิจให้สำเร็จ (crisis resolution)
หลังเกิดวิกฤติปี 40 มีประเด็นสำคัญที่ต้องปฏิรูปอยู่สี่เรื่อง คือ นโยบายเศรษฐกิจ การกำกับและตรวจสอบระบบธนาคารพาณิชย์ รวมถึงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินที่สำคัญ การปรับปรุงธรรมา ภิบาลหรือการกำกับดูแลในบริษัทเอกชน และการสร้างกลไกสอดส่องดูแลเศรษฐกิจและช่วยเหลือทางการเงินระหว่างประเทศในภูมิภาค
ทั้งสี่ประเด็นนี้สำคัญต่อการสร้างความเข้มแข็งและลดโอกาสของการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในอนาคต การปฏิรูปลักษณะนี้ได้ทำกันในเกือบทุกประเทศในเอเชีย ทั้งประเทศที่เกิดวิกฤติ และประเทศไม่มีปัญหารุนแรงจากวิกฤติ ผลก็คือการปฏิรูปได้ทำให้ระบบเศรษฐกิจและการเงินของภูมิภาคเอเชียมีความเข้มแข็งขึ้นมากในช่วงสิบปีหลังเกิดวิกฤติในปี 2540
สำหรับประเทศไทย การปฏิรูประบบเศรษฐกิจที่ได้ทำไป ได้แก่หนึ่ง เปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่เป็นระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัวที่มีการจัดการ (managed float) และเปลี่ยนกรอบการทำนโยบายการเงินไปสู่การทำนโยบายการเงินที่มีอัตราเงินเฟ้อเป็นเป้าหมาย (Inflation targeting) พร้อมมีระบบการเปิดเผยข้อมูลและกระบวนการกำหนดนโยบายการเงินที่โปร่งใสและเป็นระบบ ทำให้การทำนโยบายการเงินของประเทศมีความน่าเชื่อถือและเป็นที่ยอมรับ
สอง แก้ไขปัญหาและปฏิรูประบบการเงินของประเทศ ซึ่งกรณีของประเทศไทยเริ่มตั้งแต่การแก้ไขปัญหาฐานะของธนาคารพาณิชย์และบริษัทเงินทุนที่มีปัญหา โดยการเพิ่มทุน ควบรวม และแก้ปัญหาหนี้เสีย จากนั้นก็คือการปรับปรุงระบบการกำกับและตรวจสอบธนาคารพาณิชย์ตามเกณฑ์บาเซิล 2 และเริ่มใช้มาตรฐานบัญชีตามมาตรฐาน IAS39 อย่างเป็นขั้นเป็นตอน มีการจัดระเบียบธุรกิจของธนาคารพาณิชย์ภายใต้นโยบาย "One Presence" มีการพัฒนานโยบายด้านเสถียรภาพของระบบการเงินที่มีมาตรการ Macroprudential เป็นเครื่องมือ และมีการพัฒนาระบบชำระเงินและตลาดพันธบัตร โดยได้มีการออก พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย และ พ.ร.บ.สถาบันการเงินฉบับใหม่ เพื่อเป็นกรอบกฎหมายให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีอำนาจบริหารจัดการเศรษฐกิจและกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ตามแนวทางการปฏิรูปดังกล่าว ทำให้ระบบการเงินของประเทศมีความเข้มแข็งและสามารถสนับสนุนการเติบโตของเศรษฐกิจได้อย่างที่ควรจะเป็น
สาม ให้ความสำคัญเรื่องการกำกับดูแลกิจการหรือธรรมาภิบาลของบริษัทเอกชน จากที่ช่วงก่อนเกิดวิกฤติปี 40 ความบกพร่องในการกำกับดูแลบริษัทเอกชนโดยคณะกรรมการบริษัทเป็นจุดอ่อนสำคัญที่นำไปสู่ความอ่อนแอของบริษัทเอกชนจากการทำธุรกิจที่ขยายตัวเร็ว ไม่ระมัดระวัง กู้ยืมและสร้างหนี้มาก ทำให้ธุรกิจมีความเสี่ยงสูงเพราะขาดการบริหารความเสี่ยงที่ดี สิ่งเหล่านี้เป็นปัญหาจากโครงสร้างการกำกับดูแลของบริษัทที่ขาดการถ่วงดุลอย่างเหมาะสม ทำให้ผู้ถือหุ้นรายใหญ่โดยเฉพาะครอบครัวสามารถมีอำนาจและควบคุมการบริหารจัดการบริษัทได้อย่างเบ็ดเสร็จ โดยไม่คำนึงถึงผู้ถือหุ้นรายย่อย เป็นความอ่อนแอที่ทำให้บริษัทล่อแหลมต่อการเกิดปัญหาและเป็นสาเหตุหนึ่งที่นำไปสู่การเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ การปฏิรูปได้ทำทั้งในเรื่องการคุ้มครองสิทธิของผู้ถือหุ้นรายย่อย เน้นการเปิดเผยข้อมูล และให้คณะกรรมการบริษัทมีความรับผิดชอบตามกฎหมาย รวมถึงปรับปรุงมาตรฐานบัญชี ออกแนวปฏิบัติที่ดีสำหรับกรรมการบริษัท รวมถึงการให้ความรู้และพัฒนากรรมการ
สี่ การสร้างเครือข่ายระหว่างประเทศในภูมิภาคเพื่อสอดส่องดูแลและป้องกันการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในอนาคต เป็นความร่วมมือของประเทศหลักของเอเชีย คือ จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ กับประเทศในกลุ่มอาเซียน คือกลุ่ม ASEAN+3 เพื่อพัฒนากลไกการให้ความช่วยเหลือทางการเงินสำหรับประเทศในภูมิภาค เริ่มตั้งแต่ปี 2000 ที่รัฐบาลของกลุ่มประเทศ ASEAN+3 ได้บรรลุข้อตกลงความคิดริเริ่มเชียงใหม่พหุภาคี จนนำไปสู่การสร้างกลไกการช่วยเหลือทางการเงินสำหรับประเทศในภูมิภาค (Chiang Mai Initiative Multilateralisation : CMIM) และจัดตั้งสำนักงาน AMRO (ASEAN+3 Macroeconomic Research Office) เมื่อปี 2011 ให้เป็นองค์กรที่จะทำหน้าที่สอดส่องดูแลภาวะเศรษฐกิจและความเสี่ยงต่อการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจของประเทศในภูมิภาคอย่างเป็นระบบ และจัดให้มีกลไกทางการเงินเพื่อช่วยเหลือประเทศในกลุ่มกรณีฉุกเฉินเพื่อป้องกันหรือลดความเสี่ยงการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ วงเงินช่วยเหลือนี้คือการให้กู้ยืมระหว่างประเทศสมาชิกในกลุ่มในรูปของ swap ซึ่งล่าสุดมีวงเงินรวมเท่ากับ 240 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ
การปฏิรูปตามแนวทางดังกล่าวทำให้ภูมิภาคเอเชียมีความเข้มแข็งขึ้นมาก สิบปีหลังเกิดวิกฤติในปี 1997 และช่วยให้เศรษฐกิจของภูมิภาคขยายตัวได้ในอัตราเฉลี่ยร้อยละ 5 ตั้งแต่ปี 1998 ที่สำคัญฐานะต่างประเทศของประเทศในเอเชียล้วนเข้มแข็งขึ้นในรูปของฐานะดุลบัญชีเดินสะพัดและปริมาณเงินทุนสำรองทางการ ขณะที่ระบบธนาคารพาณิชย์ของภูมิภาคก็เข้มแข็งขึ้นจากผลของการปฏิรูป สิ่งเหล่านี้ทำให้ภูมิภาคเอเชียสามารถทัดทานผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจโลกที่เกิดขึ้นในปี 2008 ได้อย่างน่าพอใจ โดยเศรษฐกิจของประเทศเอเชียไม่ได้มีปัญหาหรือเกิดปัญหาตามไปด้วย ที่สำคัญเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียสามารถประคองเศรษฐกิจโลกให้ขยายตัวอย่างต่อเนื่องได้แม้ในช่วงที่เศรษฐกิจสหรัฐและยุโรปประสบปัญหา ตั้งแต่วิกฤติเศรษฐกิจปี 2008 ซึ่งขับเคลื่อนโดยการเติบโตของเศรษฐกิจจีนและการขยายตัวของการค้าในภูมิภาคเอเชีย นอกจากนี้ความสามารถในการทำนโยบายของประเทศในเอเชียที่เพิ่มสูงขึ้นจากการปฏิรูป รวมถึงความเข้มแข็งของระบบการเงิน ก็ทำให้ประเทศในเอเชียสามารถบริหารจัดการผลกระทบจากการไหลเข้าของเงินทุนต่างประเทศที่ไหลกลับเข้าสู่เอเชียหลังเกิดวิกฤติในสหรัฐและยุโรปได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ก่อให้เกิดปัญหาหรือสร้างความเสี่ยงด้านเสถียรภาพอย่างที่เคยเป็น จนปัจจุบันเอเชียได้กลายเป็นพื้นที่เศรษฐกิจที่สำคัญของโลกที่มีการเติบโตในอัตราที่ดีต่อเนื่อง
เมื่อเทียบกับวิกฤติเศรษฐกิจโลกที่เกิดในสหรัฐและยุโรปปี 2008 ที่ผลกระทบยังไม่สามารถแก้ไขให้จบสิ้นได้นั้น พูดได้ว่าวิกฤติเศรษฐกิจเอเชียที่เกิดขึ้นในปี 1997 เป็นตัวอย่างของการบริหารจัดการวิกฤติที่ประสบความสำเร็จ (a successful crisis) ที่นำมาสู่การปฏิรูปและการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจในเอเชียอย่างสำคัญ
เป็นการเปลี่ยนวิกฤติเป็นโอกาสด้วยการปฏิรูปเศรษฐกิจ ทำให้เศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียมีความเข้มแข็งและประสบความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างที่เห็นทุกวันนี้.